然而，日军大本营却迟迟没有下达旨在打通津浦线、攻占徐州的作战命令。相反，却在此时提出了所谓的“战局不扩大方针”。日军大本营的用意何在呢？
当时影响日本对华军事决策的主要有下列因素。首先，淞沪会战及太原会战后，日军虽然取得了若干战役的胜利，但是并没有达到迫使国民政府屈服、一举解决中国事变的战略目的。国民政府转移至武汉地区，继续坚持抗战。中日战争长期化已成定局。与此同时，日本在战略态势上却陷入了被动局面，其主力约20个师团的兵力在南北两大战场数千公里的战线上零散分布，既要保守作战，又要继续进攻，处处兵力薄弱，力不从心，亟需补充休整。另外，南京大屠杀后日军部队中出现的军纪废弛现象也需要整肃。因此，在攻占南京、太原后，日军的大规模攻势出现了一个短暂的间歇阶段。
其次，经过五个多月的战争，日军大本营终于认识到“速决速战”的战略已告失败，迅速解决中国事变的希望已成泡影，不得不准备长期持久的侵华战争，并为之进行更大规模的扩充备军和战争动员。1938年2月，日军参谋本部提出，要“急速进行划时期的充实军备”，到1940年要增加常设师团25个，临时师团10个，特设师团14个，总共增加49个新师团。①3月24日，日本议会通过制定《国家总动员法》，并通过总额超过80亿日元的巨额财政预算。其中临时军费达48亿日元。②日军大本营还调整了华中日军的战斗序列。2月14日，下令解散华中方面军、上海派遣军和第十军，建立新的华中派遣军战斗序列，任命畑俊六为派遣军司令，下属第三、第六、第九、第十三、第十八和第一百零一共六个基干师团。③显而易见，日本采取上述措施都是为进一步扩大侵华战争作准备。
再次，在攻占南京、太原后，日军大本营内部的“不扩大”主张又有所抬头。关于对华作战问题，日本陆军省与参谋本部之间，长期存在着所谓“激进论”与“稳重论”的分歧。“稳重论”以参谋本部作战部长石原与第二课（作战课）课长河边等人为代表。他们认为苏联是日军的主要假想敌，准备对苏战争是日军的主要任务，不能因侵华战争而影响这一战略目标。因此，他们希望限制侵华战争的规模，不使之扩大，迅速解决中国事变，以集中力量对付苏联。这两派在主张日本扩张侵略上并无二致，只是在达到目的的手段和方法上有所不同。上海作战时，日军统帅部曾寄希望于：在对国民政府以“集中兵力重点给予大的打击”后，“使中国丧失战斗意志”，“以迅速结束战局而不至限于持久战争”，企图“速战速决”①然而随着战事的发展，日军陷于长期侵华战争的趋势愈益明显，日军统帅部内关于对华作战方针的分歧亦随之扩大了。参谋本部认为日军主力陷于中国战场，造成东北日军兵力空虚，仅“以五个师团为基干的关东军，与约四倍的优势的苏俄军相对峙”，因此“特别热望早日解决对华战争，将中国派遣部队转用于北方”。②“战局不扩大方针”正是在这种背景下再次抬头，并暂时占了上风。
1938年初，参谋本部制定了日军攻占南京后的作战方针，规定“在当年7月前编完新编的六个师团，而在编成这些兵团以前，绝对不进行新的作战，并以增强态势为原则，求得兵团的整肃和军纪的振作。”③2月16日召开的大本营御前会议，决定在夏秋季之前，“除一部分支作战外，不进行积极的大作战，专心于占领地域之治安肃正及新政权之育成。”④御前会议还制定了1938年2月至夏季的《中国事变帝国陆军作战指导纲要》，提出这一时期侵华日军的主要任务为：“确保在中国现已占据的地区，并期望其安定，同时完成对苏中两国作战的（作为军的实质的）整备，对第三国尤其对苏联须严加警戒。在情况允许之前，对上述战区不要扩大，更不要进行新区的作战。”还明确规定：“济南、浦口铁路沿线（津浦线）不扩大现有地区以外的作战面。”⑤在上述文件中，日军统帅部的“不扩大方针”表现得非常明确。
综上所述，可以看出，这一时期的“战局不扩大方针”，一方面是日军大举进攻前的休整措施，是日本进一步扩大侵华战争的准备步骤；另一方面，它也反映了日军统帅部在“速战速决”战略失败以后进退两难、举棋不定的困境，反映了日军在准备对苏战争和扩大侵华战争之间顾此失彼、难以兼顾的窘态。
“战局不扩大方针”没有提出日军在攻占南京、太原后的积极作战目标，它不仅与日军侵华战场的现状相脱节，更与日军上下初胜之后的亢奋情绪不合拍，因而遭到了日军上下的强烈反对。侵华日军自占领南京、太原后，气焰万丈，不可一世，滋长了严重的轻敌思想。南北日军的骄兵悍将都以为中国中央主力军已被打垮，余下的非嫡系武装，不过是一些不堪一击的杂牌军而已，收拾他们可以不费吹灰之力。华北方面军司令寺内寿一扬言：“中国的军队，经过了山西会战、南京会战之后，已接近崩溃的边缘；任何地区，只要有一个联队的兵力，就可以完成扫荡的任务。今后中国军队无力作战，只要扫荡扫荡就可以了事了。”①打通津浦线作战，在他们看来只是一次轻松的“旅次行军”行动。对于2月16日御前会议决定的暂“不扩大方针”他们都表示异议。寺内寿一直言不讳地说：“对大本营之指示，当然不能反对，但本人有意见，徐州非打不可。”②华中方面军要求立即实施打通津浦线作战；华北方面军更是“执拗而积极地”一再向大本营申述发动津浦线作战、占领徐州，使华北、华中连接起来的重要性，要求授权在山东南部扩大作战。在尚未得到批准的情况下，华北方面军决定主动行动，于2月中旬，命令其第十、第五师团在鲁南进行“反击作战”。3月上旬，第二军一面积极准备南进，一面通过方面军再次向大本营申请准予“追剿眼前之敌”，并称“决非深入南进作战”。③
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